张敬伟：一亿人入户，权利是核心

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　　国办日前印发《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》，方案提出：大中城市均不得采取购房、投资纳税等方式设置落户限制。城区常住人口300万以下的城市不得采取积分落户方式。大城市落户条件中对参加城镇社会保险的年限要求不得超过5年，中等城市不得超过3年。不得强行要求进城落户农民转让其在农村的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，或将其作为进城落户条件。

　　1.您从整体上如何评价该《方案》？

　　《方案》很好，是通过差别化落户的方式，使不同城市的非户籍人口都能在城市落户。这是户籍制度改革最为彻底的方案。如果方案落实到位，1亿非户籍人口能在城市落户，将是户籍制度改革--真正取消城乡二元结构的最大成果。而且，也体现中国城市化的新水平。

　　不管《方案》落地时遇到多少阻碍，在各城各地能取得多少成果，《方案》都充满了直面矛盾的现实主义精神。方案所提到的制约非户籍人口落户的诸多限制和障碍，让人感觉《方案》戳到了痛处。如何化解这些限制和障碍？《方案》很明确--关键还是要看城市治理者是否有足够开放的胸怀和亲民情怀，突破现有城市户籍制度的桎梏，让城市里的所有人群都沐浴在同权待遇的阳光之下。

　　从《方案》到现实，非户籍人口在城市落户，还会遭遇诸多难题。但《方案》不是一张废纸，而是已经定案的顶层设计，各城各地执行效果可能不一样，但不能不执行。全球化和城市化的大背景，倒逼各地城市治理者不能局促于不合时宜的“围城”中，否则城市就缺乏凝聚力、向心力的软实力。

　　2、非户籍人口在城市落户上，有哪些“拦路虎”？

　　一是制度性障碍。户籍制度虽然不合时宜，但是这一制度渗透进政治、经济、社会生活的方方面面，已经形成了固化的制度性障碍。这一制度性障碍，不仅折射城市二元结构，也凸显城市差别，更和区域经济发展的不平衡形成了难分难解的逻辑关系。由此引发的后果是，管理者基于管理便利或者说懒政思维，不愿意对户籍制度进行大刀阔斧地改革。

　　二是公共资源的有限和公共服务的不足。中国处在城市化的进程中，户籍制度改革也是进行时。前者导致不同城市普遍存在着公共资源和公共服务不足，后者则导致全国性的人口大流动--除了城乡之间的流动，也包括城市之间的人口流动。在此情势下，非户籍人口和户籍人口很难享受到平权待遇。城市治理者在给予非户籍人口落户方面也不积极，因为这样将会带来外来人口对户籍人口的“抢食”，从而引发户籍人口的不满。总之，公共资源不足，城市治理者也只能“内外有别”。

　　三是一二线热点城市表率作用不到位。人口流动的趋势是，更多人口流向一二线热点城市，外来人口在这些城市落户极难。尤其是四大一线城市，这些城市的户籍人口在教育、医疗和工作等基本公共服务享有让人“眼红”的特权。因而，在非户籍人口入户上，这些城市的治理者设置了极高的门槛限制，譬如积分落户、纳税和社保缴纳年限限制等。热点城市的确存在着人口压力、环保、交通等诸多压力，但在城市包容性、开放性，尤其在非户籍人口人口入户上做的不够好，没有充分发挥表率作用。因而，《方案》要落实到位，一二线热点城市首先要发挥模范带头作用。

　　3、怎样使外来人口真正融入所在城市？

　　外来人口融入所在城市，说白了是和户籍人口拥有同城同权待遇。细化一点，就是享有同样的公共服务，拥有和户籍人员一样的市民获得感。说起来是常识，做起来却很难。

　　户籍制度改革从破局到试点到全面推开遭到《方案》，改革一直在进行，始终未停歇，但是基于利益因素，改革步伐太小，成果并不显著。有些热点城市，在外地入户方面设置了过多的门槛，从而挡住了绝大多数的外地人，只有少数精英才能拥有入户机会。一些少城市，却又走向另一极端，为了城市化而强制“农转非”--但不管如何，外地人都难以享受城里人的待遇，依然是作为城市里的“第二等级”边缘人，难以融入所在城市。

　　让外来人融入所在城市，一是要将户籍制度改革进行到底、落实到位，让非户籍人口顺利入户，真正享受到户籍改革的红利；二是改革要按照顶层设计的要求--譬如按照《方案》，不同城市可以实施差别化措施，但不能为难和刁难非户籍人口，更要去除一些自利或懒政式的壁垒和障碍；三是对不同城市的户籍改革要有事前布置、事中监督和事后评估督查，确保改革取得成效。

　　人口大流动的趋势已经形成，用户籍制度作为城市治理的防火墙不可持续。拥抱外来人口，让其融入城市，成为拥有归属感的市民，是每个城市的现实使命。让外来人口融入所在城市，关键还是看城市治理者是否敢为、有为。