陕西渭南华州区政府“垫资索债出人命” 被指“滥用职权”

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2013年4月20日，陕西省秦星农业发展有限公司(以下简称秦星公司)分别与陕西省渭南市华县华州镇铣村委会、赤水镇南吉村委会、杏林镇村委会等三镇六村签订了涉及5000亩、5000亩、3500亩的土地租赁流转合同，租赁期限均为20年。2013年7月19日，华县经济发展局作出了华经发[2013]233号<<关于秦星现代蔬菜专业合作社华州农场铣农现代设施农业生态产业示范园项目立项意见>>：经审查认为，秦星蔬菜专业合作社(以下简称秦星合作社)的立项，符合国家产业政策，并明确了项目主要建设的内容和规模：日光温室200个、大棚1000个、观光农业择菜棚16个、气调库2栋等。

2013年8月6日，秦星合作社在基地蔬菜大棚举行工程开工仪式。2014年8月29日，秦星公司资金链断裂，无力支付施工队的工程款，部分施工队到政府部门反映。同日，渭南市华州区公安局经侦大队以涉嫌“合同诈骗罪”刑拘了秦星公司法人张来财，随后对秦星公司14件物品及财物进行扣押。2015年12月22日，华县法院以(2015)华刑初字第0060号<<刑事判决书>>认为张来财构成“非国家工作人员受贿罪”，判处有期徒刑五年。张来财不服，遂上诉。渭南市中级法院于2016年4月22日作出(2016)陕05刑终39号<<刑事判决书>>，改判张来财为有期徒刑两年。

2016年8月28日，张来财刑满释放。2017年3月21日，渭南市华州区区委办公室和渭南市华州区政府办公室为解决秦星公司拖欠工程款等问题设立了渭南市华州区秦星公司资产处置工作协调小组(以下简称协调小组)。2017年4月18日，秦星公司、秦星合作社因经营不善，无力支付施工队工程款。为维护社会稳定，协调小组垫付施工人员工资2600余万元，至今无法追回，遂向法院申请对秦星公司及秦星合作社进行破产清算。2017年5月20日，渭南市华州区法院作出(2017)陕0503破1号<<通知书>>：协调小组以秦星公司及秦星合作社拖欠华州区政府25236416.73元债务无法清偿，申请进行破产清算。

2017年5月26日，华州区法院通知了秦星公司及秦星合作社。秦星公司及秦星合作社随即向法院提出异议称：首先，与申请人(协调小组)无债权债务关系，协调小组无资格申请进行破产清算。其次，渭南市华州区农业局、物价局、公安局等委托的评估机构，对秦星公司及秦星合作社进行的资产评估结果为1.01亿元，而被申请人对外债务仅为7000余万元，并非资不抵债，无需进行破产清算。再次，被申请人目前的亏损并非因经营不善导致，而是公安机关于2014年8月29日扣押公司物品、查封冻结公司资产并以合同诈骗批捕法人等行为造成的。

2017年6月9日，渭南市华州区法院作出(2017)陕0503破1号<<民事裁定书>>：受理申请人为协调小组，对被申请人为秦星公司及秦星合作社的破产清算。同时，华州区法院查明：申请人协调小组是渭南市华州区区委办公室和渭南市华州区区政府办公室为解决秦星公司拖欠工程款设立的机构。渭南市华州区政府为平息事态，并在张来财的请求下，代替秦星公司清偿部分工程款和施工劳务费2523余万元。2017年4月11日，渭南市华州区政府授权申请人向被申请人主张该笔债务，因此，申请人协调小组主体资格适合。最终，法院裁定：受理协调小组的破产清算申请，并判决“破产”。

2018年1月9日，由法院指定的秦星公司、秦星合作社的破产管理人出具<<破产工作及其进展情况>>：秦星公司华州区三镇建设800余个大棚，占地面积为2000多亩，于2014年底无力支付工程款。华州区政府为妥善解决秦星公司大棚问题，成立本小组，开展调查处理工作，垫付2600余万元农民工工资，并依法追究秦星公司及秦星合作社刑事责任。2017年3月，为解决土地闲置和欠付工程款问题，协调小组代表区政府作为债权人，向华州区法院申请秦星公司及秦星合作社破产。2017年6月9日，法院受理破产申请，秦星公司及秦星合作社进入破产程序。

2018年8月16日华州区法院作出(2017)陕0503破1-1号<<民事裁定书>>：2018年2月21日申请人协调小组向法院提出申请，秦星公司及秦星合作社两个实体的资产系未建成的蔬菜大棚，2900亩土地系租赁，不具备交付条件;相关资产两次公开拍卖：一次邀标无人竞买，一次流标，秦星公司及秦星合作社所欠债务约为1.23亿元，已严重资不抵债。裁定破产，终结破产程序。

法律评析

这是一起政府主导下的民营农业生产企业破产案件，由于政府部门的特殊地位，加之农业生产企业自身的特点，使这起案件与其他的破产案件既有共同之处，也具有自身的特点。

良承律师事务所刘建国律师认为：首先，“协调小组”不具有申请企业破产的主体资格。申请企业破产有两种情况，一是债务人自己申请破产，另一种情况是债权人对不能清偿到期债务的债务人申请破产。债权人作为申请人申请企业破产的，应该有符合法律规定的民事主体资格。如果是政府部门作为债权人申请债务人破产，应该是对外独立承担民事责任的政府部门或者法定机构，而不能是政府部门设立的临时办事机构。我国民法总则第97条规定：“有独立经费的机关和承担行政职能的法定机构从成立之日起，具有机关法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动”。这里规定了“有独立经费的机关”和“承担行政职能的法定机构”两类主体，像“协调小组”“某某指挥部”等由政府机关根据实际需要设立的临时机构，并不是“法定机构”，不具有民事主体资格，不能作为破产的申请人。本案中的“协调小组”是渭南市华州区区委办公室和渭南市华州区区政府办公室为解决秦星公司拖欠工程款而设立的临时办事机构，不具有法人资格，没有申请企业破产的主体资格。

其次，政府主导下的民营企业破产，会间接造成国有资产的流失。

本破产案件完全是在政府部门的主导下进行的，政府部门为处理与债务人有关的工程款纠纷，专门成立了“协调小组”，之后“协调小组”以债权人的身份申请债务人破产。而实际上，无论是华州区政府还是“协调小组”，原本和债务人都没有任何债权债务关系，是为妥善解决秦星公司大棚问题，代为垫付了2600余万元农民工工资，双方进而形成了相应的债权债务关系。政府部门为民营企业垫付资金，把钱直接支付给施工队用于发放农民工工资，出去的是真金白银。而政府机关随后又申请企业破产，试图通过破产程序来实现自己的债权，实际上政府领导也知道，通过企业破产可能连垫付的零头都拿不回来，会变相造成国有资产的流失。

再次，政府主导民营企业破产，侵犯了企业的自主经营权，也可能会损害到其他债权人的利益。

在民营企业和债务人发生纠纷后，政府出面协调是解决问题的一个有效途径。但民营企业毕竟是独立于政府的，企业自主经营范围的事情应该由企业自己决定和处理，政府不应做过多干涉，更不能置企业于死地。秦星公司和秦星合作社是农业生产企业，地是租来的，地上建的是蔬菜大棚，主要资产表现为固定资产。而这些固定资产如果正常使用就物有所值，而如果进行拍卖则等于是按废品处理，几乎没有任何价值。对于这样的企业进行破产处理没有多大意义，政府领导这样做，其目的可能是让政府垫付的这笔款项在财务上有一个交代，对于政府和债务人没有任何好处。而如果能让企业继续经营，把固定资产盘活，结果可能会更好一些。

在本案中，政府垫资只有2600余万元，债务人自己认可的对外总债务为7000余万元，华州区法院(2017)陕0503破1-1号<<民事裁定书>>认定的对外债务约为1.23亿元。政府部门以2600余万元债权申请秦星公司、秦星合作社破产，而破产之后，不仅其2600万元可能收不回来，而且其他债权人高达近上亿元的债权也可能随之打水漂。如果其他债权人都同意对债务人进行破产清算，那没什么好说的，但如果其他债权人被政府的意思所左右，那么政府主导的企业破产实际上也侵害到了其他债权人的利益。

乾川律师事务所季志华律师认为：在本案中，2014年8月29日渭南市华州区公安局经侦大队以涉嫌“合同诈骗罪”刑拘张来财，并扣押了秦星公司14件物品及财物，最终华县法院以“非国家工作人员受贿罪”定罪，判处张来财两年有限徒刑。从法律效果来看，是国家对违法犯罪行为的严厉打击，然而从社会效果来看，对维护秦星公司和秦星合作社的正常运营及其债权债务纠纷的解决并不十分明显。

2017年1月23日，最高检要求严禁以刑事手段插手经济纠纷，如果以涉嫌“合同诈骗罪”刑拘张来财，必须要有明确证据证明犯罪嫌疑人以非法占有为目的，在签订、履行合同的过程中，骗取对方当事人的财物，数额较大。在本案中，因秦星公司无力支付工程款，部分施工队到政府部门反映而案发，事后显示法院并未以该罪名定罪量刑，证明刑拘张来财时证据并不确实充分。

在债权人申请破产时，秦星公司及秦星合作社向法院提出异议，认为公司资产经评估机构评估，并非资不抵债，且公司目前的亏损是因公安机关扣押、冻结公司资产并以合同诈骗批捕法人等行为造成的，但随后法院受理破产清算时并未对此作出解释说明，有违常理。

人民法院宣告企业破产、财产清查终结后，清算组应分别到国有资产管理部门和土地管理部门申请评估立项。在申请立项的同时，清算组还应及时委托具有资产评估资格的中介机构进行评估，而在本案中，2018年8月16日华县法院作出破产裁定，认定秦星公司和秦星合作社所欠债务为1.23亿元是破产管理人对企业资产自行评估的结果，该证据的客观性有待核实。

综上所述，认定民营企业破产必须要有确实充分的证据证实该企业存在不能清偿到期债务、资不抵债的情形，否则，像这种由政府扶持，关系到农业、农生的民营企业，在处理债务纠纷时应谨慎对待。

(作者单位：北京市全维和谐法律咨询中心)