易宪容：中国住房租赁市场如何才能健康发展?

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　　据报道，为了落实2016年中央经济工作会议的精神，加快中国租房市场发展与完善，5月19日，我国首部专门针对住房租赁和销售的法规——《住房租赁和销售管理条例》（征求意见稿）发布，条例征求意见稿包括住房租赁、住房销售、房地产经纪服务、监督管理、法律责任等，从多个角度规范房屋租赁和销售市场。其中最引人注目的是，条例将近一半的篇幅重点放在了如何保障租房人的权益上。

　　比如，条例规定，除当事人另有约定外，承租人应当按月支付租金。对住房租赁合同中未约定租金调整次数和幅度的，出租人不得单方面提高租金；出租人应当确保出租房符合安全要求，满足基本使用功能；出租人不得采取暴力、威胁或者其他强制方式驱逐承租人，收回住房；鼓励出租人与承租人签订长期住房租赁合同，对于当事人签订3年以上住房租赁合同的，规定地方政府要给予相关政策支持等。可以说，整个租赁条例的重点就放在如何保障租房人的权益。这种对保障租房人权益的强调应该没有错，也是未来中国住房租赁市场得以发展的关键所在。

　　但是，要真正保证中国住房租赁市场的发展，还得学习德国及荷兰的经验。在这两个住房租售市场相当发达的国家，通过住房租售市场来解决居住问题的居民占比达近60%。也就是说，在德国更多的居民不愿意自己购买住房而是更愿意到市场上租赁住房。这在于在德国想购买住房短期炒作获利，或居民通过购买住房成为赚钱的工具根本就是不可能的。反之，居民租赁住房还能够获得政府的各种补贴，还把出租人住房租金的利润固定在某个范围内。比如，在德国，与住房租赁市场相关的法律有四部，如《租金补助法》等。所以，德国的居民更愿意租赁住房而不愿意购买住房。

　　在荷兰，同样有一系列严格的法律制度来保护租房者的利益。首先，为了保证居民居住权的天赋性，不仅荷兰的宪法对此有明确规定，更为重要的是这一规定落实到保证让住房市场最为弱势的租房者能够参与政府的房地产发展规划、房地产政策法律法规、房地产政策等制定，私人或房地产企业发展项目咨询等方面。也就是说，城市的租客组织，是国家房地产发展规划及政策法规制定最为主要参与者。

　　比如，荷兰阿姆斯特丹近年最重要的房屋政策文件Building the City Ⅱ（即该城市住房发展长远规划报告），就是由阿姆斯特丹市政府、当地房屋组织和租客组织（而租客组织就是由住房市场最为弱势的租房者形成的组织，如Huurdersvereniging Amsterdam）共同制定与签订，文件承诺将保证让低收人居民与富裕居民来制定共同分享城市发展成果的住房发展长远规划。

　　除了政府的住房政策之后，即使是房地产企业发展项目，租客组织也是重要的咨询对象。如果政府及企业发展项目在建造住房不预先与租客组织商讨建屋计划，那么他们都会面临着巨大的政治压力。

　　那么荷兰的租客组织为何会有这样的大的政治能量，最为重要的就在于荷兰政府明白租客与业主之间存在不对等的议价关系，住房市场的租客最为弱势。因此，政府一方面透过各种租务管理条例和住房政策来调节市场，另一方面则主动以政府的资源来资助租客组织，协助弱势的租客提高集体议价能力。在这些政策与法律的保护下，最为弱势的租客才能在住房市场、住房政策制定中，成为与房地产开发商就住房问题最重要的谈判者。这样，才能真正的来保护住房市场弱势者的天赋居住权。

　　其次，为了保证居民最为基本的天赋居住权，荷兰对出租住房实施较为严格的租务管制制度。该制度规定，政府会根据房屋的大小、地段和质素，给所有的住房打分，然后根据分数来划定相应租值。政府租务管制的主要住房是指月租金约700欧元以下的出租住房（即租金相对较为低廉的房屋，而这类住房占租务市场住房75%以上）。在政府的租务管制条件下，业主不但不能收取高于相应租值的租金，每年租金加幅也受到严格限制。此外，该制度对租客的续租权有全面保障。这不仅在于在租约期间业主不能够赶走租客，而且还在于，即使租约结束，除非租客出现重大过失，否则业主必须继续再租。

　　对于在这种严格的租务管制下，业主能不能通过其他方式来补偿其收益，比如业主多收水电费等。在政府租务管制条例下，这样的情况同样不容易发生。比如，管制条例严格规定业主必须把杂费与基本租金分开列明，并禁止业主收取高于这些水电煤费用的实际开支，对于家具家电等耐用品也不得收取多于原价20%的费用。

　　在这样的租务制度安排下，不仅真正地保证了最为弱势的居民天赋的居住权，也让各阶层城市居民分布合理。比如，即使荷兰市中心的黃金地段，也有低收入居民聚居。这对建立起真正共融的和谐社会，让全体人民一起来分享社会经济成果起到重要的作用。而政府的住房发展目标之一，就是要保证每一个居民的基本天赋居住权，就在于确保最弱势的居民不会随城市发展而远离城市中心。

　　第三，除了租金管制制度之外，荷兰政策还有另外两项住房政策来保障每一个居民的天赋居住权。一是荷兰政策以社会住屋（Social Housing）确保廉租住房的供应。社会领住屋由社会性住屋组织（Housing Association）兴建。这些社会住房组织类似房地产开发商，但它是以兴建及提供廉价租住房屋为企业主要发展目标。这些机构受政府的金融支持及政策支持，其运作严格受政府监管。二是对于那些根本就没有能力负担最低租金的低收入者，政府通过租金津贴来保证他们的天赋居民权。比如如果有低收入居民（年薪低於21600欧元）租住月租低于700欧元的廉租房屋，政府就会提供给他们租金津貼来保证基本居住条件。

　　从上可以看到，要发展中国的住房租赁市场，保障租房者的权益是十分重要的，也是中国住房租赁市场得以健康持续发展的第一步。现在的问题是租房者的利益如何才能够真正地得到保护，以及如何让中国居民更愿意租赁住房而不购买住房。这不仅涉及到住房租赁过程中的具体实务操作，更是涉及到中国住房市场是否真正的转型为以居住为主导的市场去除住房市场赚钱功能的问题，涉及到政府如何通过经济补贴政策新建更多可租赁的住房和通过经济补贴政策鼓励居民更愿意租房而不愿意购买住房问题，也涉及到如何通过公共资源来建立起强有力的租客组织并让这个组织在整个房地产市场具有更多更大的话语权等问题。只有这些问题逐渐地得以解决并让其制度化，中国住房租赁市场才能大行其道，否则要发展中国的住房租赁市场并非容易的事情。