李锦：从10个角度对油气体制改革前景预测

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　　中共十八届三中全会决议报告提出要“打破各种形式的行政垄断”，以及在资源配置方面“让市场发挥决定性作用”，2017年中央经济工作作会议和2017年两会报告把油气体制改革列入重点，油气体制改革从2014年就已经开始酝酿，2015年年底形成初稿，之后因分歧较大经历数次修改。“油气改革涉及面很广，也很敏感，有些方案必须不断完善。现在，油气体制改革的“进程”怎样，引人关注。

　　据中国证券报昨日报道，筹划三年多的油气体制改革方案五月有望出台，将进一步打破行政垄断、管住自然垄断、放开竞争环节，其中，最大亮点是上游放开和管网独立。这个消息令人鼓舞

　　2015年，我做过油气体制改革课题。建议油气体制改革的核心是开放，提出“管住中间、放开两头”，实现开放，确立放开型能源经济的决定性地位，构建市场化体制，在此基础上推行混合所有制改革。内容包括推进投资主体的多元化，引导社会资本、民间资本进入油气勘探开发领域。

　　这次改革机制是以部门为主导的改革方案和政策制定机制，特大企业会利用自身地位影响政策。油气体制可能最终朝着“阻力最小”，而不是“最佳最快”效果演进。现在看来，在几点是可以预测的：

　　1、总体预测，从1998年以来中国油气改革总是以“市场化改革”为“旗帜”。然而，事实上油气体制依然按照“行政性垄断+局部市场化”的操作思路发展。要从多方面统筹考虑，不可对这场改革的速度期待过高。明白总体目标与思路，通过试点，分步推广。

　　按照“管住中间、放开两头”的原则，管网独立采取分步走的路径，时机成熟成立独立的管网公司。

　　推进油气改革，需要统筹体制改革与产权改革的关系。进一步完善国有油气企业的现代企业制度。油气领域的“混改”将从上游向产业链的更多环节延伸。油气行业未来改革的重点除了上游勘探开发领域的增量资源外，还在石油流通体制方面。

　　推进油气改革，需要统筹国内国际两个大局的关系。在国际市场上做大做强做优特大型国有石油企业，是国家的战略需要。

　　2、要在上中下游同时施力、鼓励有效竞争，构建多元市场主体。上游领域应从现行法律法规和管理方式入手，着力推进市场主体多元化，鼓励有效竞争，建立负面清单，完善市场准入；中游领域应实现长输管道、分支管道、省内管道的运输服务和销售业务完全分离，达到管网等基础设施第三方公平准入的改革目标；下游市场则要着力解决市场规则不健全、价格形成机制不完善、市场体系不发育等问题。

　　3、上游领域的改革是此次油气改革的核心内容之一，是改革的龙头，将带动中游和下游的开放。适度放开矿业权是油气改革的一个突破口，民企参与油气上游勘探开发的积极性较高。因此，首先“动刀”的便是垄断程度较高的上游环节。一直以来，国内具有探矿权和采矿权资质的企业只有中石油、中石化、中海油和延长油田四家，而原油进口权也是集中于几大公司，这使得市场化竞争十分不充分，民营企业很难涉足。随着油气体制改革总体方案出台，预计上游领域将最终走向完全开放，一是放开矿权市场，由登记制改为招标制；二是放宽勘探和开发资质的条件限制；三是提高持有成本，严格探矿权退出机制；四是建立油气矿权流转制度等。新疆将可能成为油气改革综合试验区。

　　当然，这是一个过程，可望2030年前后，形成完整的油气上游勘探开发市场体系。

　　4、增量改革阻力最小，因而推动最快。因此，原油、天然气交易中心建设必然成为“改革”重点推进的领域。在全国形成十个左右区域性石油天然气现货交易市场，建立和完善石油、天然气期货交易市场，形成现代的市场体系和市场监管格局。

　　此外，成品油价格和天然气价格改革也会因阻力小而得到较快推进。

　　5、油气管网“独立”成为“压力最大”的领域而得到较快推进。油气管网“独立”属于存量改革，一般来说阻力大，但由于“自然垄断环节与竞争环节分离”已经写入十八届三中全会决议文件。使美国、欧洲的经验表明，油气管网的改革对油气上下游竞争性市场的建立及油气市场化定价至关重要。管网独立肯定是未来发展趋势。可能以管网第三方公平准入改革突破口，按“财务独立—业务独立—产权独立”三步走的战略，逐步推进厂网、网销、输配、储运的分离，最终实现管网独立。

　　6、其他领域的市场开放，比如成品油批发权放开将延续原油进口使用权“慢慢放开”的思路，分批分次给予一些企业批发权，最终全部放开。进一步放开原油进口权、非国营贸易进口资质、成品油出口权等，这对地炼企业形成一定利好。

　　7、三大油气剥离油服，做到“主辅分离、做强主业，产权明晰、完善配套”。人员大幅度减少，会使其主业更强、效益更优，可提高资本运行效率。辅业将形成新的油田服务市场，走专业化发展的道路，从而降低三大油气企业主业经营成本。而且，剥离后的辅业形成新的企业还可以股份制改革，上市速效人，扩大投资和经营规模。这些，中石油、中石化也已经做了，而且创造了不错的经验。

　　8、改革政府管理体制的关键在于构建统一、独立、专业化的油气监管机构。在政府部门中设立执行行业发展战略、总体规划、行业政策、能源储备与应急等职能的相对集中的、高级别的能源管理机构，实现政监独立、分段分级监管、部门分工明确、监管责权明确。

　　9、油气改革“红利”带来的是社会资本投资机遇。在全产业链市场化改革后，各类投资主体可以进入上游，投资传统油气和页岩气、煤层气等非常规油气，也可进入中游，投资流通和管网运输，还可以投资下游炼化产业。可能是“存量资源混改+增量资源试点招标”的原则有序向社会资本开放上游。

　　10、油气改革目的是，多方共赢。国家、企业、社会资本、老百姓共赢，既可以增强国内油气资源保障能力，降低油气使用成本，给国家创造更多收益；又要从实际出发，保护国有石油企业利益，加快能源结构调整和代际更替步代，从整体上提高中国制造业产品竞争力。

　　从油气的规律来讲，一个油田从勘探、开发到最终形成产能，没有8到10年是不可能的，所以社会资本要保持定力，冷静观察。