侠客岛：法官，请挺直腰杆断案

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　　在说最近这条容易被忽略的重要新闻之前，先问一个简单的问题：法官，是干什么的？

　　那还用问？断案啊。

　　之所以有这个问题出现，是因为最近不太显眼的一则新闻：最高法专门下发一则《实施办法》，给各级法院工作人员列出了诸多“严禁”的工作内容——比如招商引资、提前介入土地征收房屋拆迁，等等。

　　在这个看似不起眼的文件背后，是一个长久以来亟待解决的真问题——法院，到底承担着什么样的职责？

　　职责

　　按照《中华人民共和国法官法》的解释，“法官是依法行使国家审判权的审判人员”。法官的职责，除了履行法律规定的其他职责，主要是依法参加合议庭审判或者独任审判案件。而诸如院长、副院长、庭长、副庭长等职务，还应履行“与其职务相适应的职责”。

　　不过，稍稍了解法院工作的人都知道，法官，尤其是基层法官干的事情，远不止这些。

　　比如招商。

　　2013年下半年，有这样一条地方新闻：《项城法院院长赵振勇深入市法院招商引资项目工地进行调研指导》。

　　据了解，这个名为“10万平方米标准化厂房”的项目，占地约130亩，总投资3亿元，是项城2013年“双十五”重点工程建设项目之一，由项城东方办事处、公路局、市法院联合引资。

　　新闻还说：“针对未迁移的坟头问题，赵院长与东方办事处有关人员共同研究，在一周内必须协商好，完成迁移；针对个别村民影响施工的问题，赵院长与东方办事处、派出所共同研究，做好沟通协调关系，如不听劝阻，与公安等部门配合予以打击。”

　　这不是特例。稍一检索，就会发现不少类似新闻——

　　2016年9月19日，安徽省淮北市中级人民法院招商项目，一个县煤化公司“循环用电站”举行奠基仪式，投资额逾1.2亿；

　　2015年3月，云南永善法院为帮助茂林镇冷米村脱贫致富，经该院牵线搭桥，一农业公司与该村签订了2000余亩农作物收购合同；

　　2012年7月13日上午，黑龙江绥化中院召开招商引资推进工作会，指出“全市法院干警要正确认识招商引资工作的重要性，并全力参与到此项工作当中……采取灵活多样的招商引资方式，掀起全市法院系统招商引资工作新高潮”。

　　实际上，在上世纪90年代以来“全党抓经济、全员抓招商、全力上项目”的背景下，包括法院在内的全员参与招商引资，曾经是普遍现象。当下，则更多以“对口扶贫”等名义进行。

　　角色

　　招商引资，只是法官曾承担的诸多工作之一。

　　北京延庆县法院董晓军法官在研究中发现，“基层法院大多被视为地方二级班子，政府、政法委、综治办，甚至妇联等部门，给法院布置的业外任务相当繁多，法官常常扮演多重角色：下乡工作队员、招商引资成员、综合治理单位……角色过度负荷和大量与法官专业无关的社会工作，让法官疲于应付，压力重重”。

　　按照部分官员的理解，法官，法官，“法”字当先，也是属“官”。既然是官员，就应当“服务大局”。

　　显然，这是对“服务大局”的一种错误理解。正是在这种肤浅思路指引下，不少地方政府以法院的“婆婆”自居，把法院列为地方“利益共同体”的一员，动辄要求参与地方经济、文化、社会、教育等各方面的建设，并分解任务和考核目标。

　　弊病

　　这些审判之外的工作，会带来什么影响呢？

　　中央党校政法部教授刘素华有过论断：“法院参与招商引资，会在情感上产生偏爱，当投资人和其他社会主体产生争议时，有可能做出有争议的判决”。

　　更为严重的是，招商引资并不属于法律规定的法官职责，这是一个起码的常识。

　　早在2004年，时任最高法院院长的肖扬就表示，如果基层法院参加招商引资、搞各种经济创收，势必要破坏独立审判原则，迫使法院与企业合作，法官与商人合作，法院和法官就可能拿手中的审判权、执行权与那些有经济实力的当事人做交易，以换取招商引资、经济创收任务的完成。

　　甚至，近年来，在某些突发事件、地方维稳和非诉拆迁中，也屡屡见到“政府指挥法院”的影子。

　　比如，在闻名全国的辽宁省鞍山市“海城拆迁模式”中，政府和法院达成了默契：对部分拒不搬迁人员，政府以排除妨碍起诉，法院依法裁定先予执行。下发裁定后，法院不接收被拆迁户们反对强拆的复议申请书，直接下发裁定强拆的法院公告，并迅速强拆。

　　2012年2月13日的《鞍山日报》说，“实行上述模式一年来，海城市人民法院运用此类方法化解案件223件，帮助政府清理土地上百亩，十余个超亿元建设项目落地开工”。

　　令人费解的是，土地征收、房屋拆迁中的“先予执行”，很早就在国家层面被叫停了——2011年1月，最高法曾专门下达通知，要求“对涉及征地拆迁申请法院强制执行的案件，凡是被执行人尚未超过法定起诉期限的，一律不得受理；凡是当事人就相关行政行为已经提起诉讼，其他当事人或有关部门申请先予执行的，原则上不得准许”。

　　有法院系统人士指出，这种让百姓深受其苦的拆迁模式，成形于鞍山原市委书记谷春立疯狂拆扒之时，并得到鞍山中级人民法院原院长宋景春的支持推广，“海城模式”前后推行了四年多——如今，这两人均已被调查免职。

　　这一切，损害的都是司法公正，以及司法机关的权威。

　　根源

　　根子在哪儿？

　　有法院领导坦言，在组织结构上，本来应当作为全国司法层级一部分、只是设在各地的法院，因为财政、人事等诸多方面都受制于地方权力，尽管不情愿，也不得不成为“地方衙门”。在某些案件的审判中，会以地方利益为重，难免受到地方权力干预，有的甚至成为地方权力的角力场。

　　这就是备受诟病的“司法地方化”现象。

　　2016年7月，中办、国办印发《保护司法人员依法履行法定职责规定》，明确要求：“任何单位或者个人不得要求法官、检察官从事超出法定职责范围的事务”。

　　最近最高法的文件，就是相应的配套办法。文件将招商引资、行政执法、治安巡逻、交通疏导、卫生整治、行风评议等工作，界定为“超出法定职责范围的事务”，“各级法院不仅应当拒绝任何单位、个人安排法官从事上述事务的要求，也不得以任何名义安排法官从事上述活动”。

　　此外，《办法》还严禁法院工作人员参与地方招商、联合执法，严禁提前介入土地征收、房屋拆迁等具体行政管理活动，杜绝参加地方牵头组织的各类“拆迁领导小组”“项目指挥部”等临时机构。

　　这只是司法去地方化的一部分。

　　在近年来的司法改革过程中，破除“司法地方化”的顽疾，一直是顶层设计的重点。十八届三中全会，提出了“省以下地方法院人财物统一管理”；四中全会，又进一步明确了“探索设立跨行政区划人民法院”（巡回法庭）的任务。

　　其目的，都是排除地方对法院的限制和干扰。目前，改革正在进行，也取得了一定效果。比如聂树斌案的无罪改判，就是最高人民法院第二巡回法庭做出的判决。

　　难题

　　但改革也还有不到位的地方。比如说“法院财政由省级统管”，就牵涉到众多技术性问题。

　　就司法实践来说，法院的经费保障与同级地方财政的“脱钩”越是彻底，司法审判摆脱地方不当干预、司法机关不受特定地方约束的概率也就越大。这道理很容易懂。

　　但省级统管后，处于地方的法院，仍会和地方有着千丝万缕的联系，仍在某种程度上受制于地方。根据当前试点改革反馈的信息，“地方津贴”仍对不少法院的经费待遇产生重要的影响；院领导的人事安排，地方党政也仍具有相当大的话语权。

　　窥斑见豹。诚如美国金融之父亚历山大·汉密尔顿言：“控制了一个人的衣食，就控制了他的意志。”

　　愿景

　　一方面是面临案多人少的重压，另一方面深陷地方事务的泥潭。很多时候，法官也是有苦难言。

　　有学者曾经举例，某地法院在一起行政诉讼中，顶住压力，判决地方政府败诉，搞得当地领导很没有面子。于是，法院的电路就经常“被跳闸”，连正常办公都没法进行。更为严重的是，该法院家属区原本属于当地重点中学的片区，后来也划归到了相邻的一所普通中学。

　　心照不宣，却又明目张胆。谁让你“不听话”呢？

　　“法院是法律帝国的首都，法官是法律帝国的王侯。”学过法律的人，应该都熟知法学家德沃金的这句名言。可惜，在依法治国的今天，还有许多地方官员并不清楚，司法是一项“中央事权”——否则，他们就不会把法官当成自家的“长工”，随意安排杂七杂八的事务，模糊了法官依法行使国家审判权的角色定位。

　　《实施办法》，是法院的“自我解压”，更是法院和法官明确自身司法属性，并准备予以坚持的一次具体宣告。这是司法去地方化的部分努力，也更需要地方政府层面的认可支持。

　　但愿，从现在开始，这些被最高法认定为“超出法定职责范围的事务”，能给广大法院和法官一个挺直腰杆说“不”的充足理由。