李晓鹏：竞争性的中国地方产业政策与中国经济的四维竞争机制

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　　非常荣幸能够参加北京大学新结构经济学研究中心的年度论坛。

　　首先要感谢林毅夫教授和清华大学的文一教授。上个月26号，我在微博上发了一篇叫做《论“废除一切产业政策”当缓行》的文章，对林教授和张维迎教授有关产业政策的争论，发表了一些看法。经文一教授推荐，得到了林教授的关注，给我发了一封邮件，对拙文表示赞赏；后来又委托中心的王勇教授，安排我到北大来做一个有关中国产业政策的主题报告。这才有了今天我跟大家交流的机会。

　　我这篇文章呢，是支持林毅夫教授，反驳张维迎教授的。但是，我也觉得张维迎教授在现在这个时候主动抛出有关产业政策的争议，是很有价值的。因为我们正处在一个产业政策的重大转折关头，原来的产业政策确实遇到了很大的困难，导致了很多的问题，张维迎教授对产业政策的批评，有助于我们改革过去的产业政策制定模式，更好的适应新形势下经济发展对产业政策的要求。

　　目前产业政策面临最大的挑战，就是我们正在从追赶型经济体向开创型经济体转变。所谓追赶型经济体，就是我们国家的经济落后于发达国家，产业结构和技术水平都需要向发达国家看齐。这种条件下的产业政策，就是追赶型产业政策。追赶型产业政策的制定相对是比较容易的，主要就是盯着发达国家，看人家的经济发展经历过几个阶段，我们处在一个什么发展阶段上，在这个发展阶段上，需要如何调整产业结构，发展什么样的产业；或者说，我们要发展某个产业，就瞄准发达国家的技术标准，加以引进和学习。总的来说，就是有一个可供追赶的目标在前面，产业政策容易找到方向。

　　经过几十年的追赶，几十年的经济高速增长，我们的很多产业都已经基本上达到了西方发达国家的水平，或者说至少是相差不大了。有很多领域甚至比发达国家搞得还要好些，高端的像量子通信，中低端的像网络购物，都是世界第一了。

　　而且，2008年金融危机以后，我们还发现，西方发达国家在后工业化时代的产业升级道路可能走错路了，走了一条过度金融化、泡沫化的道路，这样一条道路，是我们所不应该去模仿学习的。

　　在这种情况下，我们就失去了追赶的目标，在很多领域都必须自己去创新、去开拓。

　　张维迎教授在这种时刻对中国的产业政策开火，可以说时机确实选的很好——以前目标明确，政府统一社会资源去追赶，不容易犯错误，产业政策比较好使；以后没有追赶目标了，谁来确保我们产业政策的方向是正确的呢？

　　对于一个开拓性经济体来讲，创新就成为了经济增长的核心动力了。所以十八大以后，新一届中央领导才多次强调要搞创新驱动，要搞大众创新、万众创业，就是为了应对这种从追赶型经济发展方式向开拓型经济发展方式的转变。

　　开拓创新有一个很重要的前提，就是要鼓励尝试、允许犯错误，而不应该搞统一指挥。张维迎教授通过对产业政策的批评，指出了统一的产业政策存在的危险，主要就是阻碍创新。他开出的药方，是废除产业政策，把产业创新的权利完全交给市场、交给企业家。让无数的大大小小的企业自己去尝试、去创新、去犯错误，然后通过市场竞争，方向错误的企业就会倒下，方向正确的企业就会发展壮大。通过这种市场优胜劣汰的方式，来选择产业创新的方向。

　　张维迎教授的这个思想，是有价值的，创新一定是从开放和竞争当中来，统一指挥一定会扼杀创新。这一点我完全赞成。但是，我并不赞成他提出的废除产业政策的建议，因为我认为，产业政策本身，也可以是充满竞争的、是可以允许尝试、可以允许先犯错误然后改正的。这一点，张维迎教授没有充分认识到。

　　产业政策分为两种，一种是中央的产业政策，一种是地方政府的产业政策。中央政府的产业政策，比较缺乏竞争机制，而地方政府的产业政策则不一样，可以有竞争机制，可以通过千千万万的地方政府去制定不同的产业政策，去竞争和试错；并且把这种政府之间的竞争和试错，跟企业之间的竞争和试错结合起来，共同推动产业创新。

　　今天我要讲的主题呢，也就是“竞争性的地方政府产业政策”。

　　中国产业政策很大的一个特点，就是它存在激烈的地方政府竞争。这是它区别于日本、美国等发达国家产业政策的最主要的特征。

　　中国产业政策的竞争机制主要来自于中国独特“职业政治家制度”。中国的政府官员，都是职业化的。高级官员都是从基层一步一步晋升上来，终生在政府系统内工作。

　　但西方国家不一样，它的公务员和政府官员是两个系统。政府的普通公务员是职业的，但真正掌握决策权的官员不是职业的。像美国的总统和州长、市长等等，是定期选举出来的。最近当选美国总统的特朗普，就完全没有政府工作经验；2004年当选美国加州州长的施瓦辛格，也是一样。这些人选举上台以后，又会任命一大批政府部门一把手，被任命的官员大部分也不是以做官为职业的。

　　职业化的政治家制度，让中国的地方官员，具备了三个组织好地方竞争的条件：

　　第一，有能力。长期管理地方经济事务的实践经验，让地方官员成为地方经济发展问题上的专家，懂得经济，而不至于瞎指挥。一个市长，一般会至少有二十年的政府管理经验，他要么在下边的县当过县长，管理过一个县的经济发展；也可能在市里当过发改委主任或者经信委主任，长期分管地区经济问题。在当上市长之前，还会当好多年的副市长，分管产业经济。

　　第二，有动力。职业化的政治家制度，可以保证地方官员具有巨大的动力和压力来管理好经济。

　　中国的地方官员以政治为终生职业，他们在政府职位上能不能干好，既关系到自己的升迁，也关系到自己一辈子的人生价值。他一生的荣辱都跟他当官这个职业紧密捆绑在一起，不管是他们是出于政治理想还是职业荣誉，他都必须竭尽全力的去把一个地方的经济搞好。不像西方国家的某些地方官员或者部门领导一样，其主要职业可能是企业家或者影视明星。对他们来说，当官就是一段可有可无的人生经历，任期到了之后，不管搞得好不好，都还是要回去干老本行。施瓦辛格当了四年加州州长，一事无成，加州的经济更糟糕了，他下台以后还是大明星、大富豪。这种情况下，西方国家的地方官员，没有足够的动力，更没有足够的压力来把地方经济搞好。

　　中国县委书记以上的领导干部，绝大部分都是工作狂，习惯于没有节假日和通宵达旦的工作。像前几年比较有名的大同市长耿彦波。我们去大同调研，问路边的清洁工，他们就说：基本上每天早上四点过就能看见耿彦波独自一个人推着自行车上班。还有一部拍耿彦波拍的纪录片，叫《中国市长》，里边也是这么讲的，而且他晚上开会到十一二点也是常事。最近有个事情在网上传的很火，说是首富王健林四点过就起床健身，然后一天忙碌的工作到深夜。我告诉大家，中国不仅是企业家这么拼命，政治家也这么拼，而且只会更拼。王健林起床后还有一个小时的时间健身，耿彦波是起床后就骑着自行车就去政府上班，健身的时间都没有。

　　第三，有眼力。除了有能力、有动力，职业政治家制度下培养起来的地方官员，还有长远的眼光。

　　虽然中国的官员每隔一段时间就可能被调离到别的岗位，但因为他始终都停留在这个体制里面。他在每个岗位上做的决策，或好或坏，都会他的以后的职业生涯产生影响。2011年，湖北有个县的县长在任上决策了一个水电站，但是忽略了安全问题，这个水电站还在建设过程中，县长就被调到隔壁县当书记去了。但项目建成以后，出现了安全事故，死了人，追究责任，发现刚开始立项的时候安全论证就有问题，县长却在大力推动。于是他在隔壁县委书记的位置上还是被追究责任，撤职查办了。以政治为终生职业的中国地方官员，就必然比西方政体下的地方官员，更善于从长远来考虑问题。

　　我举个更著名的例子，鄂尔多斯的康巴什新城建设。这么多年来，媒体都给它戴上了“鬼城”的帽子，说由于决策失误，建了那么多房子没人住，让它成为了全国著名的“鬼城”。一提起这个地方，就认为是地方官员拍脑袋决策，为了追求政绩、追求GDP、好大喜功，不考虑客观规律搞出来的一个失败的东西。

　　事实真的如此吗？

　　鄂尔多斯决定在康巴什地区建设新城是在2004年，因为市政府所在的老城核心区——东胜区经过建国后五六十年的建设发展，建筑已经严重老化、道路设施也难以满足需要，改造成本很高。更重要的是，东胜区的海拔比较高，取水困难。这个地方五六十年前用水没有问题，但是随着工业和城市的发展，慢慢的就不够用了，地下水位下降，取水成本大幅度提高。康巴什的海拔比东胜要低150米左右，靠近乌兰木伦河，取水比较方便，又靠近机场，地势平坦、交通便利。这才决定选址在康巴什建设新区。这是立足于城市未来几十年发展做出来的决定，不是为了一年两年的GDP。

　　这个决定作出之后两年，2006年，康巴什还刚刚完成部分土地平整和水电建设，鄂尔多斯市政府就从繁华的东胜区搬到这个荒凉的地方来了。到了2008年，作出这个决策的市委书记就调走了。

　　一直到2008年，康巴什这个地方都是人烟比较稀少的。从2006年到2013年这七年时间，很多媒体铺天盖地的报道康巴什这个“鬼城”。但实际上它的人口是在不断增加的，房子也都卖出去了。过了2013年，报道就比较少了，为什么呢？因为这里的常住人口已经超过了10万，路上人来人往、车来车往，没办法再去拍鬼城的照片了。这是我们今年给康巴什做项目拍的照片给大家看一下。你看，这是乌兰木伦河边的场景，全是玩水的市民，这是下午上班时间市中心的超市，也不缺乏人气，这是夜间的滨河路上出来休闲的人群，乌央乌央的，哪里还有一丁点儿“鬼城”的影子呢？

　　过去三四年，在全国三四线城市房价普遍不景气的情况下，康巴什的房价是一直稳中有升的。之前媒体炒作的崩盘根本没有发生，现在房价都已经到七千多了，而且还在涨。

　　回顾康巴什发展的过程，我就禁不住想问：到底是中国的地方政府目光短浅急功近利，还是我们很多带着有色眼镜去看待中国地方政府的观察者、理论家们目光短浅、急功近利呢？

　　2004年做出决策的市委书记2008年就调走了。2006年那地方还是一个大工地的时候，根本没有人愿意去康巴什，连吃个饭和买包烟都找不到地方，党委和市政府就先去那里办公。为的就是统一认识、稳定人心，告诉大家，新城建设这个事情是绝对不会变了。大部分公务员白天在康巴什上班，晚上还要回东胜，距离25公里，也是很辛苦的。这样坚持了六七年。现在，新城建好了、人气也旺了，真正做决策、搞建设的第一批市领导早就换了一遍了。

　　这么一个过程，才是中国地方政府做决策的真实过程，体现了地方政府官员的能力、魄力，和长远的眼光。很多人之所以认为地方政府目光短浅，是因为他们是在用两三年的眼光来看问题，而不知道地方政府的决策者都是用五年十年甚至更长远的眼光来看问题。就向八九十年代全国各地大规模上马冰箱电视洗衣机生产线，各大媒体纷纷关注认为存在严重的产能过剩和盲目投资，结果怎么样呢？十年以后，中国的彩电冰箱就走向世界市场，成了全世界最大的彩电、冰箱等白色家电生产国。

　　我们时常说中国特色中国特色，中国最大的特色在哪里呢？就是有这么一个高效而且目光长远的政府系统。

　　老有人讲什么政府一定是低效的，那是西方的理论，我认为在中国不适用，因为什么呢？因为西方的学者没见过中国这么高效、彼此之间竞争这么激烈的地方政府。也正因为如此，中国产业政策所达到的广度和深度，以及它所取得的成就，都是美国、欧洲、日本所远远不能比拟的。

　　这样一个高效而目光长远的地方政府体系，在中国经济增长的过程中都发挥了什么样的作用呢？我在之前的那篇《论废除一切产业政策当缓行》的文章里面举了很多例子，由于时间关系，今天不详细重复了，只简单的介绍一下。

　　第一个是浙江的义乌。这个地方交通不便，也没有出海口，在历史上一直都非常穷。改革开放以后，义乌人从小商小贩做起，建成了全世界最大的小商品集散地。很多人认为，这是义乌商人的企业家精神创造的奇迹。这个观点只对了一半。我认为，它又不仅是企业家才能的胜利，同时也是地方政府产业政策的胜利。

　　义乌的小商品市场最初是居民自发形成的，分布比较杂乱。1984年，义乌县政府发现了这个自发市场的潜力，提出了“兴商建市”的战略，由政府出钱，在义乌火车站旁边圈了20亩地，建立了有水泥板和木棚子摊位的集聚市场。这就是义乌的“第一代小商品市场”。

　　第一代市场的建设，把分布在义乌各个地方的小商品交易都集中起来，市场规模一下子就做大了。各种小商品都可以在这个市场上找得到。周边市县的商贩就都到这个市场来买卖小商品。这一下，就确立了义乌在小商品贸易领域的优势地位。

　　今天，同类型商品的聚集已经成为了中国各大小商品市场的基本规律，而在当时，义乌政府以超前的眼光推动这个政策，对于提高义乌小商品市场的竞争力是功不可没的。

　　第二个例子：广东省中山市的古镇镇。这个地方是全世界最大的LED灯具制造中心。全镇人民就只做一个产业，就是生产LED灯具。大部分企业都很小，但数量惊人，有灯饰企业14000多家。它的LED灯具总量就能占到全国LED产量的70%以上。

　　这个地方的灯具产业，也是改革开放以后才出现的。刚开始只有十几家简陋的家庭作坊。古镇镇政府为了推动本地灯饰产业的发展，不仅跟义乌政府一样多次出资修建专业市场，还从八十年代开始就创办了《古镇灯饰报》，帮助企业家了解灯饰的技术和市场情况；又建立了电视转播站，每天晚上播放灯饰知识讲座；还成立了古镇灯饰文化传播有限公司负责宣传古镇灯饰品牌。从1999年开始，又每年负责主办“灯博会”，邀请全球的灯饰厂家的批发商来展览交流；2016年，又搞了首届灯光文化节……

　　古镇的灯饰就这样，地方政府和本地企业密切配合，从一点一滴开始起步，从占全国市场份额不到5%，逐步上升到20%、40%，一直到现在的超过70%。在这个过程中，地方政府为了支持灯饰产业的发展，可以说是一天也没闲着。三十多年来，古镇灯饰产业的巨大成就显然既有企业家们的功劳，也是地方政府产业政策的一份功劳。

　　我们只需要深入到中国每一个形成强大的产业专业化聚集的市县镇，就都可以发现这些地方的政府也都做过类似的工作，而且只会是比我列举的更多、更细。

　　由于资本和劳动力可以在这些地方自由流动，地方政府的这些产业政策并不会削弱企业之间的自由竞争。相反，这样一个高效的地方政府竞争机制，跟传统的以企业为核心的市场竞争机制，密切配合，反而大大强化了市场竞争。

　　中国有三十二个省市自治区，近三百个个地级市，三千个县级行政单位，两万多个建制镇，彼此之间为了争夺经济资源展开了激烈的竞争。

　　我们今年到淮南市调研，当地的领导给我们讲了一个事儿。他们下面的一个产业园区招商，经过很多轮的谈判，条件谈的差不多了，把浙江的几家做皮革的厂商请过来准备签约了。就在厂商过来的当天晚上，隔壁县的领导打听到了这几个老板住宿的宾馆和房间号，半夜他们县长就带着人跑过来找到这几个老板，给出更优惠的条件。结果这几个厂商第二天就不签约走人，跑到隔壁县投资去了。园区的领导提起这个事情，还在大骂隔壁县的领导不厚道，但是也无可奈何。这个过程，企业吃亏了吗？企业之间的竞争被削弱了吗？并没有。结果是企业得到了更多的优惠，资源配置进一步优化了。

　　西方的市场经济制度，主要是三个维度的竞争，也就是资本、企业家才能和劳动力之间的竞争。资本市场的竞争、劳动力市场的竞争和企业家之间的竞争，是西方市场经济制度的三大竞争维度。

　　而中国的市场竞争，在这三个维度之外，又增加了一个新的维度，就是地方政府的空间竞争。这种空间竞争，主要就是通过地方政府的产业政策来实现的。地方政府之间比拼的是谁能提供最好的基础设施，提供包括融资协助、劳动力培训和技术研发支持等与产业相关的公共服务，比拼的是谁更能有效的促进产业聚集和打造符合本地优势的产业链条。

　　西方国家的地方政府也会提供一些诸如基础设施在内的公共服务，但是由于他们的地方官员都是本地居民选举产生，进行跨区域的竞争动力不足；地方政府能够调动的经济资源也非常有限，难以形成有效竞争，不能算是一个独立的竞争维度。

　　就如同科幻小说《三体》里面讲的，处在四维空间的生物，要对付处在三维空间的生物易如反掌。同样，从中国的四维竞争中胜出的经济主体，其竞争力就不是在西方三维竞争中胜出的企业能够比拟的。所以，西方的市场经济培育不出来义乌这样的小商品交易中心，培育不出来古镇镇这种上万个小微企业组成的专业镇，中国不仅培育出来了，而且只用了三十年就做到了这一点。同样，也只用了三十年的时间，中国的大型企业，包括华为、阿里这样的民营企业，以及振华港机、京东方这样的国有企业，就能够在多方面战胜国外竞争对手成为世界第一。

　　正因为如此，今年WTO的非市场经济条款到期以后，美国、日本、欧洲想要以中国不是充分竞争的市场为理由，拒绝给予中国市场经济待遇，是非常荒唐的。没有哪一个国家的市场，竞争激烈程度能够跟中国相比。

　　今天很多人拿着西方的经济学理论来攻击中国的产业政策，想要废除中国的产业政策，就好像是《三体》小说里面讲的，对中国经济实施“降维攻击”，想把中国从一个四维经济体打成一个三维经济体。这是我们所不能同意的。

　　中国产业政策改进的正确方向在哪里呢？不是取消产业政策，而是应该强化产业政策的竞争机制。张维迎教授喜欢企业家精神，喜欢市场竞争，这是我们完全赞成的；我之所以要反对他的主张，主要不是因为他讲的东西是错误的，而是因为他讲的东西是片面的，只讲出了一半的真理，漏掉了另一半的真理；只讲了西方成功的经验，忽略了它们存在的不足；只看到了中国存在的问题，而忽略了中国特殊的优势。被张教授忽视的真理，就是中国特色的职业政治家制度导致的地方政府之间激烈的经济竞争，这种经济竞争跟传统意义上的市场竞争共同构成了中国特色的市场经济体制。

　　在从追赶型经济体向开拓型经济体转型的过程中，产业政策最重要的改革方向之一，就是在经济政策方面进一步简政放权，增强地方政府在产业政策制定方面的权限，中央政府减少对产业门类和产业产能的直接控制，主要从防止环境污染、防止官员腐败、内幕交易等方面来进行监管，给予那些在推动产业结构升级、产业技术进步方面做出突出贡献的地方官员更多的晋升机会，当好产业竞争的监督者和仲裁者，进一步完善地方政府的产业竞争机制。我认为，这比单纯的呼吁废除产业政策，效果会更好。我们的目标是建立一个更完善的四维市场经济体制，而不是开倒车回到三维市场经济的体制上去。