董登新：职工基本养老保险统筹层次变迁研究
[摘要] 本文基于对改革开放后我国基本养老保险制度统筹层次变迁过程的梳理，运用制度变迁理论总结变迁的基本特点，分析省级统筹安排下制度的非均衡状态，探讨当下推进全国统筹的动力和条件。通过研究发现，根据路径依赖理论，应以全国统筹为导向推动制度渐进式变迁；政府是我国基本养老保险制度的供给主体，政府应该在制度供给中处于中立地位，兼顾制度的公平与效率；同时，在推进全国统筹过程中，应顺势厘清中央与地方政府的责任分担，避免制度被“锁定”在无效率的状态而导致停滞。[关键词] 基本养老保险; 全国统筹; 制度变迁; 均衡; 动力机制
2016年2月，人社部部长尹蔚民在国新办新闻发布会上谈及养老保险顶层设计时，提出要推行全民参保计划，并推进全国统筹，在更大的范围内调剂余缺，抵御风险。我国基本养老保险制度已建立20余年，城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险构成了我国基本养老保险框架，参保人群不断扩大，已覆盖8.58亿人，覆盖率达85%。在取得巨大成绩的同时，我们也应该看到统筹层次较低是困扰制度持续健康发展的“牛鼻子”。郑功成（2010）指出我国基本养老保险制度目前显著的缺陷是区域性自治、统筹层次低，违背了制度的发展规律，应尽快推进城镇职工基本养老保险基金全国统筹；并强调属地管理思维模式定势、不断强化的利益格局、体制机制缺陷等是推进全国统筹过程中的三大瓶颈。肖严华（2015）认为基础养老金强制缴费率过高、各级政府间利益难以协调是目前全国统筹的两大主要障碍。由于牵扯范围广，需要协调各方利益，全国统筹一直举步维艰。龚秀全（2007）提出要将统筹层次提高到国家层面，必须降低转制成本，增强制度刚性，并建议在均等化全国基础养老金的基础上建立地方附加基础养老金，平衡地区之间的利益关系。席恒（2013）建议以最低收入地区及行业的平均收入水平为基础，降低企业缴费率至12%—15%。积极推进全国统筹，有助于获得现行制度下的外部收益。贾红波（2015）通过测算，发现推进基础养老金全国统筹具有明显的收入再分配效应，能够缩小各群体间的基础养老金待遇差距。郑秉文（2013）也指出，过渡到全国统筹能增强未来支付的能力，发挥基础养老金的地区间调剂功能，有助于化解多层次风险。
诺斯（1990）曾指出：“制度不仅在社会生活中发挥基础性的作用，并从根本上决定着长期经济绩效。”并强调“制度有助于我们理解政治与经济关系，且这种关系影响着经济的增长、停滞与衰退”。基本养老保险制度是一项由政府主导的对国民收入的再分配制度，保障劳动者退休后的基本生活是其根本宗旨，维护社会公平与稳定、推动经济持续健康发展是其衍生功能。统筹层次的提升是制度建设的重要方面，因此，对其变迁历程、现状及未来变迁的研究具有重要的意义。
一、城镇职工基本养老保险统筹层次变迁历程
我国城镇职工基本养老保险制度地区分割起源于20世纪90年代，然后由“地区、行业分割”走向市级统筹，再上升到省级统筹，最后逐步向全国统筹推进。20世纪80年代末和90年代初，国务院先后批准10多个行业在全国范围内管理本行业养老保险，并于1995年明确提出城镇职工基本养老保险实行统账结合的模式，各地区可根据区域发展情况参考中央提供的两个方案或自行变通，形成了“地区、行业割据”的状态。1998年，中央政府为了改变地区、行业间的高度碎片化状态，提高基础养老基金统筹管理和调剂能力，提出将行业养老保险移交到地方管理，并逐步向省级统筹过渡。2005年，国务院再次发文，要求加快完善市级统筹，加强省级基金预算管理，明确各级政府的责任分担，推进省级统筹。人社部发布的2009年公告显示，各省基本养老保险已初步实现省级统筹。2010年，以立法的形式将全国统筹纳入到《中华人民共和国社会保险法》中，并在“十二五”规划纲要中提出要推进实现基础养老金全国统筹，但未制定具体的时间表和方案措施。 “千呼万唤始出来”，2015年10月，人社部完成了关于城镇职工基本养老保险基础养老金全国统筹的初稿，迈出了关键性的一步。
通过对我国城镇职工基本养老保险统筹层次变迁的简单回顾，可以发现统筹层次变迁均由中央政府推动，且具有显著的路径依赖特性，改革进程中制度的相关“边际调整”，都以破除制度“碎片化”为导向。制度不是静止的，是随着社会经济的发展而不断变化的，表现为“边际上的持续渐进变迁”，我国城镇职工基本养老保险制度统筹层次变迁是典型的渐进式政府供给主导型变迁模式。一般将制度变迁的周期总结为六个阶段：觉醒阶段、组织构建阶段、目标确立阶段、方案确定阶段、实施阶段以及验收、完善阶段。中央政府早在2010年就提出了全国统筹，而且学术界也一直在呼吁推进全国统筹，但一直进展缓慢，仍停留在设计和选择变迁方案的阶段，出现了制度变迁的时滞期。虽然该阶段的制度设置存在不合理，且相关利益主体对制度并不满意，但由于中央与地方、地区与地区之间利益协调难度较大，以及我国养老保险历史债务较重等障碍因素，导致制度变迁成本较高和技术难度较大，出现了菜单选择的时滞和启动时滞，使制度变迁处于僵滞阶段。
二、现阶段省级统筹诱发制度非均衡
制度非均衡是现行制度设置或结构无法满足人们的需求，人们意欲改变的非稳定状态。在人口老龄化日益严峻的形势下，省级属地统筹管理不利于集中投资，基金严重缩水，威胁到整个制度的可持续性；地方性自治使地区间缴费负担不公，责任分担失衡，损害制度的公平性；提高了人力资源流动的交易成本，降低了制度的效率。地区分割的内在矛盾与人口老龄化双重因素叠加，影响到基本养老保险制度的可持续性、效率以及公平性，使整个制度处于非均衡状态。
（一）省级统筹影响制度的可持续性
外部环境的变化，使制度内在矛盾凸显，现行制度难以继续维持。自2000年，我国就进入了人口老龄化社会。近几年来，65岁以上的老年人口逐年增加，老年抚养比逐年上升，2014年比2008年提高了2.4个百分点，达13.7%。少儿抚养比逐年下降，在2014年有所扭转，比2013年上涨了0.03个百分点，在某种程度上可归结为2013年出台的单独二孩政策的效应。为了积极适应我国人口快速老龄化、人口红利不断削弱的新常态，十八届五中全会审议通过全面放开二胎政策。联合国预测，到21世纪中叶，我国出生率可能会增加到1.75%，由于年轻人更多地关注自己的事业，并考虑到高额的抚养费，并不会造成严重的生育堆积。因此，全面放开二胎政策可能使老龄化的曲线有所平滑，但老龄化的趋势不可逆转。
根据联合国测算，从制度建立至2040年，我国基本养老保险基金在前期处于高速积累阶段，后期支出大于收入，整个期间制度是可以实现收支的自我平衡。但2040年后，则需要通过获得外部资金支持以维持收支平衡。人口老龄化给制度的健康发展带来了巨大压力，基金保值增值逐渐成为学者研究的热点。调查显示，除了北京、上海、重庆、陕西、天津、青海、西藏等部分省（市、区）建立了省级统支统收制度模式，大部分省市采取差额结算模式，建立省级、地市级调剂金，个别省份甚至未建立调剂金。截止2014年底，城镇职工基本养老保险基金与城乡居民基本养老保险基金共计结余3.18万亿，但丰富的基金积累却分散在各地方统筹单位。由于地方政府缺乏运营管理基金的意识和能力，养老基金的投资回报率低于同期通货膨胀率，面临着缩水的风险，威胁到制度的财务平衡和自身可持续性。推进基本养老保险全国统筹已迫在眉睫，加快统筹基金的运营管理，升级投资策略，确保基金的保值增值，积极应对人口老龄化。
（二）省级统筹使制度有失公平
公平是涉及经济学、社会学和伦理学的多维度概念，是人类持续追寻的理想。社会保障制度旨在创造并维护公平的竞争环境，推动社会经济持续健康地发展。任何一种制度都是对权利和利益的分配，不同的群体和阶层是其所作用的范围和对象。当制度有失公平，利益矛盾不断激化，相互力量失衡，利益受损主体改变现行制度的愿望和动力愈强烈。我国基本养老保险制度的属地统筹实质上是差异化的地方制度安排，地区间实际缴费率存在着差异，违背了起点公平原则，打破了各地区在公平的市场经济环境下竞争的底线。
目前，全世界有160多个国家建立了养老保险制度，且几乎都采取全国统筹的模式。我国基本养老保险处于省级统筹阶段并由中央财政加以补贴，地方政府对其承担主要责任。由于区域间经济发展的历史负债、产业结构存在差异，劳动人口数量、赡养比各不相同，导致各地区养老保险实际缴费率存在着差距。资料显示，东部地区人口结构相对年轻，是劳动力的主要输入地，具备人口结构优势和后发优势，企业的实际缴费率相对较低；中西部地区是劳动力流出地，东北老工业基地区的退休人员较多，老年人口抚养比偏高，导致实际缴费率偏高。基本养老保险实际缴费率的区域差别破坏了市场竞争的公平环境，不利于中西部地区及老工业基地提高企业市场竞争力。并且缴费率差异化阻碍了区域间产业转移和结构升级，将进一步固化区域发展差距。
（三）省级统筹有损制度的效率
舒尔茨认为，虽然不具有普遍意义，但在经济学领域内，制度是其内生变量之一，而制度变迁是对经济发展动态的反应。马克思在《资本论》中也提出，生产关系是生产力发展的产物，生产关系反作用于生产力，当生产关系不符合生产力发展的要求时，就会对生产力发展产生负面影响。改革开放以来，市场经济的活力不断迸发，生产力迅速发展，日趋形成全国性大市场，这对劳动力要素的自由流动提出了更高的要求。第六次人口普查数据显示，人户分离和流动人口数量分别达2.61亿和2.21亿；2013年根据年度人口抽样调查推算，人户分离达2.89亿，流动人口数量增加到2.45亿。然而，基本养老保险制度属地统筹管理的固有缺陷阻碍了人力资源要素合理流动，违背了生产力发展的客观规律，制约了制度自身效率的发挥。
目前，我国许多省份尚未完成实际意义上的省级统筹，且由于区域经济发展状况、地方政策、基础养老金结余等方面的差异，导致地区间实际缴费率、养老金待遇水平、个人账户规模等方面都有较大的差异。由于一系列差异的存在，利益主体在做出与区域间流动相关的决策时就存在道德风险和逆向选择，这必然出现权益流失。现行制度下，不乏劳动关系转出地与转入地相互推诿责任、社保移民等现象，增加了经办机构、企业和劳动者等相关利益主体的经济成本和时间成本。公平与人们的意识形态具有紧密的联系，不仅影响人们对制度的认知与判断，并影响到交易是否顺利以及交易成本的高低，而交易成本是制约制度效率发挥的重要因素。省级统筹的内在缺陷与公平的缺失导致低效率的人力资源要素流动，制约了市场在劳动力资源配置中发挥决定性作用，进而又影响到市场经济运行的效率。
三、现阶段推进全国统筹的动力机制
制度非均衡只是制度变迁的必要条件，是制度稳定与制度变迁之间的过渡性阶段，推动变迁的启动还缺乏必要的动力机制。从社会动力学的角度分析，制度变迁错综复杂，生产力发展使制度的预期收益不断积累是诱发变迁的直接动力，人们的需要和利益驱使是相关利益主体推动变迁的内在动因，意思形态、资源禀赋等诱发性环境的变化是推动变迁的重要动力。在省级统筹制度下的外部收益不断积累，全国统筹的潜在收益逐渐显性化，制度供给主体对全国统筹有了更加充分的认识，以及经济基础的不断夯实，构成了推进全国统筹的合力。
（一）外部收益是推动全国统筹的直接动力
外部收益是由于相对价格发生变化，制度的均衡状态被打破，而产生的现行制度设置下无法获得的潜在收益。在制度经济学领域，理性的经济人是追求利益最大化的，外部收益的出现和预期收益的驱使，导致不同利益主体间的矛盾和冲突加剧。利益主体出于对现行制度的不满和对新制度的预期，期待通过制度变迁以实现帕累托改进，将潜在的外部收益内部化。且一般来说，预期收益与诱发变迁的动力呈正相关。我国基本养老保险制度区域分割的现状，使制度隐藏着巨大的经济风险、财政风险和社会风险，影响了制度的可持续性、公平性及效率。若城镇职工基础养老金由省级统筹提升到全国统筹，由统一的机构对累计结余基金进行风险管理、投资运营、调剂各省余缺，可降低现存制度下的管理成本，提高养老基金投资回报率，增强其保值增值的能力，提升制度对风险的抵御能力，缓解人口老龄化对制度的巨大冲击；改变省市间养老基金余缺两极分化的现状，发挥制度的互助共济功能，缓解各级政府的财政压力，缓解地区间养老保险负担畸轻畸重的矛盾；降低人力资源要素流动的成本，为推动地区间协同发展创造有力的条件。基本养老保险制度由省级统筹走向全国统筹，将化解现行制度下的多重风险，制度变迁带来的收益远大于制度变迁过程中产生的成本，预期收益将成为推动全国统筹的直接动力。
（二）制度供给主体对全国统筹的充分认知
外部收益的产生为推进全国统筹提供了不竭动力，但外部收益不是推动制度变迁的充分条件，意识形态与社科知识的积累是关键。特别是对于供给主导型的变迁，只有当供给者认识到自身需要和外部收益时，才会产生变迁和创新的需求。回顾我国养老保险制度统筹层次变迁历程，供给主导是主旋律，中央政府在变迁过程中具有决定性作用。发改委在2016年3月正式将开展城镇职工基础养老金全国统筹方案的研究工作提上日程，加快了推进全国统筹的步伐。中央政府的政策动作，表明其已意识到全国统筹的潜在收益并正积极采取行动。在由政府供给主导的制度变迁模式下，决策权掌握在政府手中。因此，各方利益主体若希望自己的主张变成正式规则，需要得到国家和政府的认同。政府会根据自身偏好，对制度均衡状态做出判断，考察制度运行的外部环境的变化，衡量制度变迁的阻力和动力。“中国社会保障改革与发展战略研究”课题组调研结果显示，不仅养老基金紧张的地区希望实现全国统筹，养老金积累丰富的地区也支持在合理处理相关利益的前提下推进全国统筹。地方政府已对全国统筹形成统一认识，为中央政府做出决策和判断创造了良好的环境。
（三）不断夯实的经济基础是物质保障
理论界对于制度变迁动力机制的研究成果和观点颇多，以舒尔茨为代表的经济增长推动论指出，经济增长推动着制度持续变迁。拉坦也提出，经济增长对制度绩效产生的更高要求将推动制度变迁。随着经济社会改革的深化，我国经济总量不断增大，2015年国内生产总值达676708亿元，是仅次于美国的第二大经济体。总体经济实力增强，意味着政府推动制度变迁的财力支撑和物质基础更加坚实。我国东部沿海地区的发展受益于经济体制改革，并获得政府行政手段支持和政策倾斜，使东西部经济差距不断拉大，地区间养老保险待遇也出现较大差距。为缩小区域发展差距，自1999年来，政府又相继制定了针对西部、东北老工业基地和中部地区的发展策略，并开始着手布局区域协同发展的“大棋局”，区域经济发展不平衡程度有所缓解，为全国统筹创造了有利的经济环境。并且由于制度设置中养老保险待遇和缴费水平之间的关联紧密，养老基金上调中央后不会导致向欠发达地区畸形倾斜，亦不会使各省养老待遇出现异常偏高现象。相反，能增强基本养老保险制度的互济共助功能，适度减轻政府的财政压力。在经济增长的推动下，经济主体会对制度产生新的需求，制度需要自我扬弃或补充新的内容，来适应新的环境并满足制度主体的要求。统筹层次的高低与调动养老基金的能力呈正相关，推进全国统筹是制度进行自我创新、提高自我生存能力及实现持续发展的必由之路。
四、持续推进全国统筹的路径建议
制度变迁是制度生命周期的重要部分，是制度发展和走向成熟的关键环节。对于制度变迁绩效的评价，不仅要考虑成本—收益比，也要将公平纳入考察的标准。在推动我国基本养老保险制度全国统筹的进程中，优先考虑渐进式改革策略，协调各利益主体，降低改革阻力和成本，平衡好公平与效率。
（一）以全国统筹为导向的渐进式变迁
制度变迁与创新是有“惯性”的，具有明显的路径依赖特性，会沿着特定的方向进行自我发展、创新和演化。逐步提升统筹层次推动着我国基本养老保险制度走向成熟、稳定、公平和高效，全国统筹俨然已经成为制度变迁的既定方向。全国统筹的目标不仅仅局限于将城镇职工基本养老保险基金管理提高到国家层面，真正意义上的全国统筹是城镇职工与城乡居民的两大基本养老保险制度相衔接，实现全国统一管理。统筹层次变迁会触动原有利益分配格局，福利水平下降的群体将成为变迁过程中的阻力。结合我国具体国情，在坚持全国统筹“大方向”的同时，应将政权稳定、社会安定和谐作为优先考虑因素。在改革策略上，应充分协调和兼容各方主体的利益，减少制度变迁的阻力，选择可行的渐进式变迁方案。具体来讲，可分为以下四个步骤：第一步，做好各省基础养老金结余审计工作，实现职工基础养老金全国统筹；第二步：通过划拨国有资产、财政性资金等方式逐步做实各省个人账户，推进城镇职工个人账户养老基金的全国统筹运营管理；第三步：鉴于城乡居民养老保险的基础养老金部分主要由政府财政补贴构成，应在实现“全民参保”的基础上，加快推动城乡居民养老保险基金向全国统筹发展；第四步：推进“城乡居民保”与“城职保”两大制度的对接，形成制度、基金、管理、技术等层面统一的格局，构建覆盖全民的统一养老保险制度，实现真正意义上的全国统筹。
（二）注重公平与效率的协调
制度变迁本质上是通过对制度重构以实现利益再分配。在制度变迁过程中，如果有人福利增加而其他人的福利没有受到损害，显然属于“帕累托改进”，制度变迁的阻力亦较小；若是“非帕累托改进”，就必然受到既得利益者的阻挠。目前，省级统筹状态下，各省市养老基金余缺并存，持有基金结余的省（市、区）担忧全国统筹后本地区福利待遇会下降，对全国统筹持保守态度。对此，建议在制度变迁初期，保持原有基础养老金计发公式，同时进行差别化财政补贴，保证各省养老金待遇水平不下降，处理好各利益主体关系，减少改革初期的阻力。随着改革的逐步推进，地区间经济发展水平差距缩小，应该更加注重公平因素，可加入全国平均工资指数因子，计发公式演变成：基础养老金=(本人指数化月平均缴费工资+全国上年度在岗职工月平均工资+当地上年度在岗职工月平均工资)÷3×缴费年限(含视为缴费年限)×1%。另外，在计算“本人指数化月平均缴费工资”时也应采用“第n年时全国在岗职工月平均工资”和“第n年时当地在岗职工月平均工资”的平均值。改革后期对计发公式的调整，可以缩小地区间养老金待遇差，以更加温和的手段维护社会公平。
（三）明确中央政府与地方政府间的责任
我国政府对城镇职工基本养老保险制度承担兜底责任，将养老责任与国家财政紧密捆绑。省级统筹安排下，地方政府是制度建设的责任主体，中央政府则对养老基金支出加以补贴。基金上调中央后，中央政府成为了制度的建设责任主体，将承担更大的财政压力。当制度缺乏自我平衡能力时，将给国家财政带来无法估量的风险。因此，在推进全国统筹的进程中，应固定中央和地方的财政责任总比例，为基本养老保险制度寻求自我平衡和持续发展创造条件和动力。郑功成（2015）提出我国可以参考德国政府的补贴比例，财政补贴额度可具体明确为养老保险基金支出的20%。在此基础上，同时应充分考虑现阶段我国具体国情，合理划分中央与地方的关系与责任。在保障中央和地方补贴的总比例为基金支出20%的情况下，对于欠发达地区，中央负担的比例可高于地方，以免对地方财政造成过大压力；对于其他地区，补贴责任由中央和地方均摊，各负担10%。这不仅能从根本上理顺中央与地方的关系，也能厘清国家财政与基本养老保险制度的关系。
[基金项目]本文为获得教育部规划基金项目《美国私人养老金制度研究》资助（项目编号：13YJA840002）。
[作者简介]董登新（1964-），男，湖北武汉人，武汉科技大学金融证券研究所所长，研究生导师，研究方向：养老金投资与管理；周亚娇（1992-），女，湖北宜昌人，武汉科技大学文法学院研究生，研究方向：养老金投资与管理。
页:
[1]