肖相文：政策往往在执行的细节之中
人们一般很关心典章，觉得里面的政策非常重要，是官爷们行政的依据，更是老百姓行事的规矩。这个没有错。大家重视政策，各行其道，各守其责，天下就天平矣。不过，仅仅熟读这些典章还不够，甚至背得滚瓜烂熟也不够，政策的精髓在于运用。
一般的道理，成文的典章照着运用便是，不存在很深奥的学问在里面。但我国的实际情况是典章归典章，实践归实践，之间有很大的活动空间。这就是特色。
本老头这么说，越来越玄妙了，会被朋友们骂的。还是回到地面上来说一些接地气的事情。
朋友您要是想买点外汇，最近就会遇到一些麻烦。银行会要求您填写许多表格，说明许多问题，而且要求如实申报，否则，人家严正相告：要付法律责任。当然，如实还不够，还要够格。要是不符合购汇条件，您填十打表格，老天爷作证都是真的也没有用，人家也会说，不好意思，拜拜啦！
如果您以前买过外汇，就会诧异：以前没有这样折腾呀？五万美元之内，很简单呀，随到随办，什么理由也不要呀？咋回事呢？难道国家改变了购汇政策？为啥要改变这个政策呢？难道国家外汇储备真的出现危机了？
您这么一疑问，就要出大事。因为您不是一个人。全国人民要是都这么想，那就不得了。有点钱的朋友就会担心人民币贬值，放下手上的活计赶紧到银行去购汇。您想想看，全国百万亿的储蓄存款，只要有十分之一去买美元，国家就要拿出差不多两万亿美元的外汇储备来应对老百姓的购汇需求。目前国家外汇储备是三万亿，而且不是现钱，多半已经购买了美国国债等资产。老百姓要是这么一挤兑，还得了呀？
于是，央行的发言人出来说话了，说“这不是一个新政策，原本监管就不允许利用便利化额度进行海外买房投机，现在只是再次重申。以前银行监管不严，购汇时口头表示一下用途就好，现在需要个人书面报备。”
啥意思呢？就是说政策没有变化，变化的只是执行当中的一些细节。而且这些细节的变化，不是朝令夕改，而是拨乱反正。以前买外汇很简单，很容易，不是国家政策规定，不是。国家政策规定也是要有合法的用途，不得用于海外投资，只是以前经办银行没有严格把关、监管部门没有严格监管而已。
这么一解释，就好啦，对市场对人心的冲击就小多啦。您就会想，原来政策没有变化，也就是说国家不担心外汇流失。既然国家不担心，我担心什么？于是赶紧回来干活，购汇的事情就先放一放。也于是，购汇的潮流退去，国泰民安啦！
本老头说这些，不是非议监管部门严格监管外汇政策，不是。当此危急时期（其实是有危急的。去年十一月外汇储备下降将近七百亿美元，这就是危急），国家有必要严控外汇支出。本老头借此想说明本文开头提出的问题，学习政策观察政策利用政策，除了看条文，更要看实践。政策的精髓常常不在条文里面，而在实践当中，在于执行政策的一些细节当中。这是我们的重要特色。
还拿外汇说事。以前购汇减低条件甚至不要条件，仅仅是因为经办银行和基层监管部门不守规矩不负责任所致么？非也！而是上层有意放水。那个时候觉得外汇多了，对国家形成了压力，成为了一种负担，就放出舆论说要藏汇于民。但国家又不调整购汇政策，依然维持五万的额度，而且条件不变，只是在宽严的把控上掌握尺度。怎么掌握，也许有关部门在会上讲个话就行，也许打个电话就行，也许啥话也不要说，默认就行。为了藏汇于民，监管部门就对经办银行不按规定严格审查购汇用途睁只眼闭只眼。这已经是公开的秘密。这就形成了这样的局面，规矩还是规矩，只是不执行罢了。如今形势变了，就重申规矩，并且说一向如此，从来没有改变过。你看，墨索里尼永远有理！
令人啼笑皆非的是，如此因势利导执行政策规定，不只是购汇一域。想想看朋友们，我们的经济社会领域有多少政策在执行的细节中严重走了样。
这里最为典型的是防止与治理污染的政策，国家为此立了法。但这个法的命运全在执行的细节之中。一种普遍的现象是，要发展经济的时候，就对污染宽容，说在发展中解决吧，不发展什么问题也解决不了。于是，执法部门心领神会，在审批项目的时候，在执法监督的时候，对污染就网开一面。法还是那个法，规还是那个规，但束之高阁了。一旦污染过头了，造成危机了，没办法，就来整治企业，说你违法了，要严办。企业说，政策变啦？监管部门的人就出来严正以告，说没有，绝对没有，对污染，政策上一直是零容忍，只是在执行中有时候有点偏差。
造成这样的状况有深刻的原因。本老头估计立法和行政上的朋友都有一个共识，就是立法和立规要为我所用。法规在许多官员那儿就是一个工具，领导别人管理社会的工具。有此一念，法规的刚性就无从谈起。还有一种思想，就是法规不宜太细，要粗线条，以便能够因应万般实际情况。更有一种原因，就是有关部门宁愿把规矩定得严一点，执行的时候看情况掌握松紧度。如果放松放的好，就说改革啦；如果放松放出乱子来了，就说是执行中出了问题，纠偏就是。于是，我们的法律法规总是过于弹性，缺少刚性。即便条文有点刚性，执行中从实际情况出发，不断地变通，不断地扭曲，也成为绕指柔了。
如今中央提出国家治理现代化，好，正当其时。本老头认为要实现这个现代化，首先要端正一个思想，就是要把法律法规作为行政的准则，而不是可资利用的工具。然后在立法和执法过程中增强法规的刚性，减低法规的柔性。
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